1. Quy định pháp luật về cơ chế giám sát của Nhà nước đối với các dự án BOT

Chủ thể giám sát đối với các dự án BOT bao gồm Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội; Hội đồng nhân dân các cấp, Thường trực Hội đồng nhân dân các cấp, các Ban của Hội đồng nhân dân, Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân và đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp; các tổ chức chính trị, xã hội; các bên hữu quan của dự án; cộng đồng.

Hoạt động giám sát bao gồm các hoạt động giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp, giám sát của cộng đồng và giám sát của các bên hữu quan trong quá trình thực hiện dự án. Trong quy trình triển khai dự án BOT, giám sát dự án BOT bao gồm việc theo dõi, đánh giá hiệu quả đầu tư, so sánh hiệu quả kinh tế - xã hội thực tế với hiệu quả theo thẩm định. Giai đoạn này rất quan trọng nhằm xác định hiệu quả đầu tư trong thực hiện có đáp ứng được với hiệu quả đầu tư đề xuất trong thiết kế. Cơ quan quản lý nhà nước cần thực hiện đánh giá hiệu quả đầu tư một cách độc lập nhằm xác định những nguyên nhân ảnh hưởng tới hiệu quả của dự án đầu tư, đồng thời đưa ra những khuyến cáo và bài học cho những dự án sẽ thực hiện trong tương lai.

Cơ chế giám sát của Nhà nước đối với các dự án BOT được quy định tại nhiều văn bản khác nhau. Cơ chế giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân được thực hiện theo Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân 2015. Cơ chế giám sát của các cơ quan hữu quan được thực hiện theo pháp luật chuyên ngành về đầu tư công. Cơ chế giám sát của cộng đồng được quy định tại Luật Đầu tư công 2014 và các văn bản về giám sát của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị xã hội.

2. Đánh giá quy định pháp luật về cơ chế giám sát của Nhà nước đối với các dự án BOT

2.1. Kết quả đạt được

Một là, các hoạt động giám sát đã triển khai và phát huy hiệu lực. Hiện cả nước có 88 trạm thu phí trên các tuyến quốc lộ, trong đó, Bộ Giao thông Vận tải quản lý 73 trạm, gồm 56 trạm đang thu, 17 trạm chưa thu thuộc các dự án đang đầu tư. Đã có 108 kết luận của các đoàn thanh tra, kiểm toán. Trên cơ sở các kết quả thanh tra, kiểm toán, Bộ Giao thông Vận tải đã rà soát và quyết toán một phần hoặc toàn bộ chi phí 54 dự án BOT, BT, với giá trị quyết toán giảm so với tổng mức đầu tư được duyệt khoảng 20%(*).

Hai là, khuôn khổ pháp lý cho hoạt động giám sát của Nhà nước với các dự án BOT cơ bản đã được hình thành. Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân có hiệu lực từ 01/7/2016 với nhiều điểm mới, tăng cường hiệu quả giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân. Giám sát các dự án BOT là một hoạt động giám sát chuyên đề. Năm 2017, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thực hiện giám sát chuyên đề việc thực hiện chính sách, pháp luật về đầu tư và khai thác các công trình giao thông theo hình thức hợp đồng BOT (Nghị quyết số 235/NQ-UBTVQH14 ngày 25/8/2016 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội). Hoạt động giám sát của cộng đồng với dự án BOT được thực hiện thông qua Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị- xã hội tại địa phương. Hoạt động giám sát của các cơ quan, tổ chức hữu quan được thực hiện theo quy định của pháp luật về đầu tư công, xây dựng, đặc biệt là Nghị định 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức đối tác công tư.

Ba là, hoạt động giám sát dự án BOT đã góp phần mang lại lợi ích cho tất cả các bên liên quan trong quá trình triển khai BOT. Đối với Nhà nước, việc đầu tư, xây dựng dự án BOT đã mang lại hiệu quả tích cực về mọi mặt, đặc biệt là về kinh tế - xã hội của địa phương. Đối với nhà đầu tư, nhà đầu tư đáp ứng được việc làm cho người lao động, thu được lợi nhuận hợp lý từ việc đầu tư kinh doanh dự án, đảm bảo duy trì, phát triển nguồn lực, kinh nghiệm để thực hiện các dự án khác. Đối với cộng đồng, người dân đi lại thuận lợi, an toàn hơn, giải quyết được nhiều việc làm cho người dân địa phương, tạo chỗ ở ổn định, khang trang hơn đối với các hộ dân bị ảnh hưởng trong quá trình thực hiện dự án.

2.2. Hạn chế, bất cập

Một là, chưa có các quy định để tính toán nhiều chỉ tiêu cụ thể trong quá trình lập dự án BOT để làm cơ sở kiểm tra, giám sát. Chưa có quy định cụ thể về phương pháp điều tra, thống kê số lượng phương tiện lưu thông qua các Trạm thu phí để phục vụ cho việc tính toán, dự báo lưu lượng xe, doanh thu năm gốc và tốc độ tăng trưởng doanh thu.

Hai là, cơ chế tham gia, phản hồi của người dân có liên quan trong dự án BOT còn thiếu và chưa được thực hiện đầy đủ. Hiện nay vẫn chưa có quy định để người sử dụng dịch vụ phản hồi việc cung cấp dịch vụ đối với các cơ quan quản lý nhà nước; làm hạn chế chất lượng cung ứng dịch vụ, khó khăn trong công tác quản lý chất lượng dịch vụ đối với các doanh nghiệp BOT.

Ba là, quy định quản lý dự án BOT hiện hành giao nhiều quyền cho doanh nghiệp dự án, trong khi thiếu cơ chế giám sát của cơ quan nhà nước có liên quan để bảo đảm doanh nghiệp tuân thủ đầy đủ pháp luật về BOT. Vai trò kiểm tra, giám sát chất lượng công trình của cơ quan nhà nước có thẩm quyền chưa rõ ràng, chưa có quy định chi tiết về cơ chế phối hợp, giám sát quá trình khai thác công trình và cung cấp dịch vụ của nhà đầu tư, quy định cơ quan làm đầu mối giải quyết các vấn đề liên quan tới việc triển khai thực hiện các dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT.

Bốn là, thiếu cơ chế giám sát chéo trong các cơ quan nhà nước đối với dự án BOT. Cơ chế tự giám sát một cách khép kín giữa: cơ quan chủ quản như Bộ GTVT hay UBND tỉnh, Kế hoạch - đầu tư và Tài chính. Mặt khác, đây chính là các cơ quan đã trực tiếp tham gia vào cơ chế xét duyệt và phê chuẩn dự án ngay từ đầu. Khi những bất đồng xảy ra, có rất nhiều vấn đề tồn tại, chưa có cơ chế giải quyết và cơ chế xử lý. Vì vậy, cần có cơ chế đủ tốt cho việc giám sát chéo dự án BOT.

Năm là, tồn tại về tiêu chuẩn thu phí. Hiện nay, tiêu chuẩn chung về công nghệ thu phí vẫn chưa được quy định dẫn đến tình trạng các trạm thu phí được xây dựng với hệ thống thiết bị, phần mềm khác nhau gây khó khăn trong việc kiểm soát doanh thu thực tế. Cơ chế thu phí tự động mặc dù đã được đề cập đến rất nhiều nhưng vẫn chưa được thực hiện một cách đồng bộ. Các dự án BOT vẫn chủ yếu sử dụng phương thức thu trực tiếp. Đây là một bất cập trong giám sát thu phí.

leftcenterrightdel
Hiện cả nước có 88 trạm thu phí trên các tuyến quốc lộ (Ảnh minh họa)

2.3. Nguyên nhân

Những tồn tại, hạn chế của cơ chế, hoạt động giám sát BOT do những nguyên nhân cơ bản sau: Một là, khung pháp lý có liên quan về chưa đủ tầm. Hiện mới chỉ là Nghị định của Chính phủ liên quan đến vấn đề BOT. Quốc hội mới có Luật Giám sát nhưng chưa có chế tài với vấn đề BOT. Hai là, chế tài chưa đủ mạnh. Hiện tại, các kết luận giám sát chưa chỉ rõ trách nhiệm của các bên liên quan trong vấn đề BOT. Các kết luận mới chỉ mang tính khuyến cáo, chưa chuyển thành chế tài. Ba là, việc thẩm định giá đất và xác định tiền sử dụng đất của chủ đầu tư phải nộp không quy về cùng thời điểm.

3. Một số vấn đề đặt ra trong giám sát dự án BOT ở Việt Nam và kiến nghị, giải pháp.

3.1. Một số vấn đề đặt ra trong giám sát dự án BOT tại Việt Nam

Một là, việc thu hút đầu tư xã hội là việc làm rất đúng đắn nhưng cần công khai, minh bạch, hiệu quả. Hiện các dự án BOT đang gây ra rất nhiều tranh cãi. Một trong những tranh cãi lớn nhất là việc thu hút là để tận dụng vốn xã hội nhưng các dự án lại chủ yếu dựa vào vốn vay ngân hàng. Như vậy mục đích thu hút vốn xã hội vô hình chung không đạt được. Bên cạnh đó, thay vì cơ chế đấu thầu dự án thì chủ yếu lại dựa vào cơ chế chỉ định thầu. Hơn nữa, việc tham gia theo dõi, giám sát của các bên còn mờ nhạt;

Hai là, chính sách, cơ chế giám sát BOT cần phải sát thực hơn. Việc giám sát phải được tiến hành cả ba giai đoạn: (i) giám sát hình thành dự án; (ii) giám sát triển khai dự án; (iii) giám sát thu phí. Đây là những vẫn đề cốt lõi của giám sát dự án nhưng tới đây cần giám sát chặt chẽ hơn. Sẽ là không công bằng nếu các dự án đầu tư công phải được qua các khâu giám sát rất chặt chẽ của Luật đầu tư công nhưng dự án BOT không được giám sát một cách chặt chẽ theo mỗi một giai đoạn nói riêng và cả đời dự án nói chung.

Ba là, cần có chế tài đủ mạnh đi liền với cơ chế giám sát BOT thì BOT mới có thể thành công. Sự giám sát chỉ có thể phát huy tác dụng khi các kết luận giám sát được vận hành, chế tài. Việc này đòi hỏi các cơ chế và biện pháp chế tài cần được điều chỉnh chặt chẽ trong luật về PPP, Luật Phát triển cơ sở hạ tầng, Luật Giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân (đối với các nội dung có liên quan đến PPP, hạ tầng cơ sở) và các văn bản có liên quan khác.

3.2. Kiến nghị giải pháp

Một là, ban hành Luật Phát triển cơ sở hạ tầng, có nội dung tăng cường giám sát, đặc biệt với phương thức BOT. Việc cần có một luật về phát triển cơ sở hạ tầng để điều chỉnh các vấn đề liên quan là điều kiện quan trọng. Một trong những nội dung phát triển cơ sở hạ tầng là hạ tầng giao thông. Điều này cần đặc biệt chú trọng trong luật này.

Hai là, ban hành Luật PPP trong đó có BOT, luật đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng đồng hành. Để đồng hành với vấn đề phát triển cơ sở hạ tầng và Luật đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, các phương thức thực hiện phát triển cơ sở hạ tầng, trong đó, đặc biệt là PPP là rất trọng yếu. Luật PPP cần được nghiên cứu, ban hành để thực hiện các công trình hạ tầng và để huy động nguồn lực trong xã hội vào phát triển cơ sở hạ tầng. Hơn nữa, PPP còn có thể vận dụng cho các lĩnh vực khác.

Ba là, rà soát, hoàn thiện quy hoạch mạng lưới hạ tầng giao thông đồng bộ trong phạm vi cả nước. Lựa chọn đầu tư các dự án giao thông theo thứ tự ưu tiên phù hợp với từng hình thức đầu tư dựa trên lợi thế, đặc điểm của từng vùng cũng như tính cấp thiết, liên thông trong cả quy hoạch hệ thống giao thông. Chỉ áp dụng BOT đối với các dự án làm mới giao thông đường bộ. Không đầu tư các dự án cải tạo, nâng cấp các tuyến đường độc đạo hiện hữu. Việc lựa chọn nhà đầu tư, nhà thầu phải thực hiện đấu thầu công khai, minh bạch theo quy định của pháp luật, hạn chế tối đa chỉ định thầu. Quy định và thực hiện đầy đủ việc công khai, minh bạch các thông tin về dự án để thuận tiện cho người dân giám sát.

Bốn là, có giải pháp phù hợp huy động vốn trong nước và nước ngoài cho các dự án có quy mô lớn, dự án chậm tiến độ, khó có khả năng tiếp tục đầu tư. Ban hành cơ chế, chính sách cụ thể nhằm thu hút nguồn vốn nước ngoài, hỗ trợ phát triển nguồn nhân lực, khoa học công nghệ. Nghiên cứu các giải pháp thúc đẩy phát triển thị trường vốn để huy động nguồn vốn dài hạn cho các dự án. Sớm trình Quốc hội sửa đổi, bổ sung các luật có liên quan, bảo đảm thu hút đầu tư, đặc biệt là nhà đầu tư nước ngoài để phát triển nhanh và đồng bộ hệ thống hạ tầng giao thông.

Năm là, tiếp tục thanh tra, kiểm tra, giám sát và chế tài đối với những dự án đã triển khai. Kiên quyết điều chỉnh thời gian thu phí nếu phát hiện những tồn tại, bất cập, thất thoát, chưa tính đúng, tính đủ đối với những dự án đã triển khai. Tiếp tục rà soát các dự án đang triển khai và sẽ triển khai để các dự án BOT thực sự được sáng tỏ và minh bạch góp phần tăng cường hiệu quả dự án, hiệu quả thu hút và sử dụng vốn BOT.

Sáu là, hoàn thiện hệ thống vị trí đặt trạm và cơ chế chính sách. Hoàn thiện việc rà soát tổng thể về vị trí đặt trạm, chính sách miễn giảm giá tại tất cả các trạm thu giá dịch vụ sử dụng đường bộ và quản lý doanh thu chặt chẽ để có những giải pháp đồng bộ, kịp thời, thống nhất, bảo đảm hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người sử dụng. Ban hành tiêu chí thành lập trạm thu giá dịch vụ, xây dựng mức giá phù hợp, áp dụng công nghệ tiên tiến (thu giá dịch vụ sử dụng đường bộ theo hình thức tự động không dừng). Ngoài ra, cần ban hành khung tiêu chuẩn chung làm cơ sở, thực hiện đấu thầu lựa chọn nhà cung cấp dịch vụ thu giá (phí) tự động không dừng, tránh tình trạng độc quyền trong thu giá dịch vụ, giám sát doanh thu của các trạm và bảo đảm tính cạnh tranh, công khai, minh bạch trong hoạt động thu giá.

Bảy là, triển khai công tác thành tra, kiểm tra, giám sát, chế tài. Trong thời gian tới tiếp tục tiến hành thanh tra, kiểm tra việc lập, thẩm định, phê duyệt, thực hiện và vận hành khai thác đối với các dự án giao thông theo hình thức hợp đồng BOT nói riêng và hình thức PPP nói chung, nhằm bảo đảm minh bạch, hiệu quả, phòng chống tham nhũng, lãng phí, lợi ích nhóm trong quản lý các dự án.

Tám là, hoàn thiện công tác truyền thông. Đẩy mạnh công tác truyền thông, cung cấp thông tin đầy đủ, chính xác, trung thực theo quy định của pháp luật về các dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, giải thích và làm rõ sự cần thiết phải đầu tư dự án để tạo sự đồng thuận từ người dân, qua đó hỗ trợ kiểm tra, giám sát quá trình triển khai, thực hiện, vận hành và khai thác dự án.

Chín là, cần tăng cường công tác giám sát cộng đồng. Tuyên truyền giải thích vận động nhân dân nắm bắt được chủ trương, chính sách, pháp luật, lợi ích từ việc thực hiện chủ trương xây dựng các công trình theo hình thức BOT nói chung và công trình BOT về giao thông nói riêng. Tăng cường giám sát, phản biện xã hội trong quá trình thực hiện chính sách, pháp luật các dự án BOT về giao thông trên địa bàn.

Phát triển cơ sở hạ tầng là một trong những chìa khóa giúp nền kinh tế Việt Nam vượt bẫy thu nhập trung bình. BOT là một giải pháp huy động vốn đầu tư xã hội tham gia đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng. Giám sát dự án BOT là việc cần thiết để tăng cường hiệu quả dự án BOT. Cơ chế giám sát dự án BOT là cơ sở nền tảng đảm bảo công tác giám sát được tốt nhất theo quy định của pháp luật. Hoàn thiện hệ thống luật pháp làm nền tảng cho cơ chế giám sát dự án BOT là một trong những giải pháp nền tảng. Nghiên cứu, ban hành Luật BOT và Luật phát triển cơ sở hạ tầng là một trong những giải pháp quan trọng để hoàn thiện cơ chế giám sát dự án BOT góp phần phát triển cơ sở hạ tầng và phát triển kinh tế xã hội./.

PGS. TS. Trần Kim Chung

Ths. Võ Thị Hồng Lan

 

Chú thích:

(*) Http://vneconomy.vn/co-67-tram-bot-dang-thu-phi-tren-ca-nuoc-20180417221615636.htm


Tài liệu tham khảo

1. Quốc hội (2013). Luật số: 87/2015/QH13. Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân;

2. Bộ Giao thông Vận tải, Báo cáo số 13145/BGTVT-KHĐT ngày 21/11/2017 về việc báo cáo tình hình thực hiện cơ cấu lại nền kinh tế, đổi mới mô hình tăng trưởng;

3. Đoàn giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội làm việc với Chính phủ, các Bộ, ngành về việc thực hiện chính sách, pháp luật về đầu tư và khai thác các công trình giao thông theo hình thức BOT. http://quochoi.vn/tintuc/pages/tin-hoat-dong-cua-quoc-hoi.aspx?ItemID=33662;

4. Giám sát BOT. http://daidoanket.vn/goc-nhin-dai-doan-ket/giam-sat-bot-tintuc379508;

5. Giám sát các dự án BOT giao thông: Điểm mặt 13 hạn chế, bất cập. http://dangcongsan.vn/thoi-su/giam-sat-cac-du-an-bot-giao-thong-diem-mat-13-han-che-bat-cap-450076.html;

6. Kết quả giám sát các dự án BOT: Lộ rõ nhiều hạn chế, bất cập. https://-baomoi.-com/-ket-qua-giam-sat-cac-du-an-bot-lo-ro-nhieu-han-che-bat-cap/c/23025937.epi;

7. Lê Hương Linh và các cộng sự (2018). Rủi ro trong quản lý nhà nước đối với đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) lĩnh vực giao thông đường bộ: nhận diện và giải pháp chính sách;

8. Năm 2017, Quốc hội lập đoàn giám sát BOT giao thông. http://-reatimes.-vn/-nam-2017-quoc-hoi-lap-doan-giam-sat-bot-giao-thong-2930.html;

9. Nâng cao hiệu quả dự án BOT: Giám sát chặt chẽ, minh bạch thông tin. http://hanoimoi.com.vn/Tin-tuc/giao-thong/846514/nang-cao-hieu-qua-du-an-bot-giam-sat-chat-che-minh-bach-thong-tin;

10. Tapchigiaothong.vn. Thực trạng và nhu cầu vốn phát triển giao thông đường bộ Việt Nam. http://www.tapchigiaothong.vn/thuc-trang-va-nhu-cau-von-phat-trien-giao-thong-duong-bo-viet-nam-d13772.html;

11. Thiết lập cơ chế giám sát chặt dự án BT. https://-baomoi.-com/-thiet-lap-co-che-giam-sat-chat-du-an-bt/c/23285456.epi;

12. Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2017). Báo cáo số 197/BC-UBTVQH14 ngày 23/10/2017 Báo cáo kết quả giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về đầu tư và khai thác các công trình giao thông theo hình thức hợp đồng xây dựng- kinh doanh- chuyển giao (BOT);

13. Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2017). Nghị quyết số 437/NQ-UBTVQH14 ngày 21/10/2017 về một số nhiệm vụ và giải pháp tiếp tục hoàn thiện và đẩy mạnh việc thực hiện chính sách pháp luật về đầu tư và khai thác các công trình giao thông theo hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT).