Trong nội dung bài viết này, tác giả tập trung làm rõ một số quy định liên quan đến kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của đơn vị HC-KTĐB trong bối cảnh chưa có cơ sở pháp lý cụ thể về vấn đề này và một số vấn đề đặt ra.

1. Khái quát về đơn vị HC-KTĐB

Đơn vị HC-KTĐB là một mô hình chính quyền mới được quy định trong Hiến pháp năm 2013. Điều 110 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Đơn vị HC-KTĐB do Quốc hội thành lập. Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định”.

Hiến pháp năm 2013 cũng quy định “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị HC-KTĐB do luật định”. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 khẳng định: “Đơn vị HC-KTĐB do Quốc hội quyết định thành lập, được áp dụng các cơ chế, chính sách đặc biệt về kinh tế - xã hội, có chính quyền địa phương được tổ chức phù hợp với đặc điểm, yêu cầu, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đơn vị HC-KTĐB đó”.

Như vậy, từ các quy định trên có thể hiểu, đơn vị HC-KTĐB là một trong bốn loại đơn vị hành chính của nước ta, được xây dựng và áp dụng thể chế vượt trội về thể chế kinh tế, hành chính, tư pháp, xây dựng tổ chức bộ máy tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả… Qua đó, tạo bước đột phá mới, khai thác tốt nhất các tiềm năng, thu hút và huy động mọi nguồn lực để phát triển kinh tế - xã hội tại các địa phương.

2. Một số vấn đề đặt ra trong các quy định liên quan đến kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của đơn vị HC-KTĐB và kiến nghị

Đến nay, nước ta vẫn chưa có đơn vị HC-KTĐB nào được thành lập và đi vào hoạt động, vậy nên chưa có cơ sở để đánh giá công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) liên quan đến đơn vị hành chính này trên thực tế. Tuy nhiên, hướng tới tương lai rất gần khi những đơn vị HC-KTĐB được thành lập, tác giả xin phân tích một số vấn đề về công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL liên quan đến đơn vị hành chính này trên cơ sở quy định của pháp luật hiện hành.

Thứ nhất, về thẩm quyền ban hành VBQPPL

Theo quy định tại Điều 29 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 thì “Hội đồng nhân dân ở đơn vị HC-KTĐB ban hành nghị quyết, Ủy ban nhân dân ở đơn vị HC-KTĐB ban hành quyết định theo quy định của Luật này và các luật khác có liên quan”. Quy định này phù hợp với Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, góp phần tạo nên sự thống nhất trong hệ thống các văn bản pháp luật, khắc phục sự trùng lắp, chồng chéo trong quá trình tổ chức, thực hiện các quy định của pháp luật, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và xây dựng Nhà nước pháp quyền, đáp ứng nhu cầu hội nhập. Tuy nhiên, theo quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 thì Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) đều được tổ chức ở 3 cấp (tỉnh, huyện, xã), còn về đơn vị HC-KTĐB thì pháp luật chưa quy định sẽ tổ chức theo mô hình nào. Chính sự thiếu cụ thể này đã dẫn đến những lúng túng, không rõ ràng trong việc xác định thẩm quyền ban hành VBQPPL của đơn vị HC-KTĐB.  

Khoản 11, Điều 4 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định về hệ thống VBQPPL chỉ quy định chung chung là “Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị HC-KTĐB chứ không chỉ rõ đó là hình thức văn bản nào. Hiện nay, nếu căn cứ vào quy định tại Khoản 1, Điều 75, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và Điều 29 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 nêu trên thì chính quyền địa phương ở đơn vị HC-KTĐB đang có thẩm quyền ban hành Nghị quyết (HĐND) và Quyết định (UBND).

Như vậy, vấn đề đặt ra là ngoài 2 hình thức văn bản nêu trên thì chính quyền địa phương ở đơn vị HC-KTĐB còn có thẩm quyền ban hành hình thức VBQPPL nào nữa không? Nếu có thì Luật Ban hành VBQPPL cần bổ sung vào Điều 4 quy định cụ thể hơn về vấn đề này.

Trong trường hợp không có quy định khác, tác giả cho rằng Luật Ban hành VBQPPL sửa đổi cần bổ sung quy định rõ về hình thức văn bản của đơn vị HC-KTĐB là “Nghị quyết của Hội đồng nhân dân ở đơn vị HC-KTĐB” và “Quyết định của Ủy ban nhân dân ở đơn vị HC-KTĐB. Việc quy định rõ ràng thẩm quyền và hình thức VBQPPL do chính quyền địa phương ở đơn vị HC-KTĐB ban hành sẽ tạo căn cứ pháp lý, giúp cho công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL được tiến hành thuận lợi, có hiệu quả trên thực tế.

Thứ hai, về kiểm tra, xử lý VBQPPL do chính quyền địa phương ở đơn vị HC-KTĐB ban hành

Theo quy định tại Điều 165, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 thì: “1. Chính phủ kiểm tra VBQPPL, xử lý VBQPPL của HĐND cấp tỉnh, UBND cấp tỉnh, chính quyền địa phương ở đơn vị HC-KTĐB có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật và VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; 2. Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ VBQPPL của UBND cấp tỉnh, chính quyền địa phương ở đơn vị HC-KTĐB trái với Hiến pháp, luật và VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ nghị quyết của HĐND cấp tỉnh trái với Hiến pháp, luật và VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên, đồng thời đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ; 3. Bộ Tư pháp giúp Chính phủ thực hiện việc kiểm tra, xử lý VBQPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh, chính quyền địa phương ở đơn vị HC-KTĐB trái với Hiến pháp, luật và VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên. Đối với nghị quyết của HĐND cấp tỉnh trái với Hiến pháp, luật và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên đã bị Thủ tướng Chính phủ đình chỉ việc thi hành thì Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với Văn phòng Chính phủ và các bộ, cơ quan ngang bộ có liên quan chuẩn bị hồ sơ báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét việc đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ”.

          Từ quy định trên, có thể thấy VBQPPL của chính quyền địa phương ở đơn vị HC-KTĐB đang chịu cơ chế kiểm tra, xử lý gần như VBQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh. Sở dĩ dùng từ “gần như” ở đây là vì trong hầu hết các quy định (trừ Điều 29, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015) liên quan đến VBQPPL của chính quyền địa phương ở đơn vị HC-KTĐB đều được dùng một cụm từ chung chung, chưa có hình thức văn bản rõ ràng, cụ thể, trong khi đó cơ chế kiểm tra, xử lý VBQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh có những khác biệt về thẩm quyền bãi bỏ. Do đó, cần quay trở lại vấn đề, chính quyền địa phương ở đơn vị HC-KTĐB là chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã hay không ở loại nào trong 03 cấp chính quyền vừa nêu?

Nếu chính quyền địa phương ở đơn vị HC-KTĐB là cấp tỉnh thì căn cứ vào Điều 75 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và Điều 29 Luật ban hành VBQPPL năm 2015, thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ trong việc xem xét, quyết định bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ VBQPPL chính quyền địa phương ở đơn vị HC-KTĐB trái với Hiến pháp, luật và VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên là không hợp lý vì VBQPPL của chính quyền địa phương ở đơn vị HC-KTĐB bao gồm cả Nghị quyết của HĐND. Mà Thủ tướng Chính phủ không có thẩm quyền bãi bỏ nghị quyết của HĐND cấp tỉnh.

Nếu chính quyền địa phương ở đơn vị HC-KTĐB là cấp huyện hay cấp xã thì giữa Điều 165 và Điều 167 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có sự chồng chéo trong thẩm quyền kiểm tra, xử lý VBQPPL. Theo quy định tại Điều 167 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 thì HĐND, UBND cấp trên kiểm tra VBQPPL do HĐND, UBND cấp dưới ban hành. Chủ tịch UBND cấp tỉnh tổ chức kiểm tra VBQPPL do HĐND, UBND cấp huyện ban hành. Chủ tịch UBND cấp huyện tổ chức kiểm tra VBQPPL do HĐND, UBND cấp xã ban hành. Chủ tịch UBND cấp tỉnh đình chỉ việc thi hành nghị quyết trái pháp luật của HĐND cấp huyện và đề nghị HĐND cấp tỉnh bãi bỏ. Chủ tịch UBND cấp huyện đình chỉ việc thi hành nghị quyết trái pháp luật của HĐND xã và đề nghị HĐND cấp huyện bãi bỏ. Chủ tịch UBND cấp trên trực tiếp đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ VBQPPL trái pháp luật của UBND cấp dưới.

Trong trường hợp pháp luật không quy định chính quyền địa phương ở đơn vị HC-KTĐB là cấp tỉnh, cấp huyện hay cấp xã thì quy định về thẩm quyền và hình thức ban hành VBQPPL của đơn vị hành chính này gồm nghị quyết và quyết định như hiện nay liệu có phù hợp?

Từ những vấn đề trên, chúng tôi cho rằng mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở đơn vị HC-KTĐB có thể tiếp cận từ nhiều hướng khác nhau nhưng dù có quy định theo mô hình nào thì các quy định pháp luật về kiểm tra, xử lý VBQPPL cũng cần có những sửa đổi, bổ sung nhất định theo hướng cụ thể, rõ ràng hơn, làm cơ sở cho hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL do đơn vị hành chính này ban hành./. 

   Ths. Vũ Thành Hưng

Nguyễn Nghĩa Hiển

 Viện Nghiên cứu lập pháp

Tài liệu tham khảo:

(1), (2). Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 2013;

(3). Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015;

(4). Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.